Συμμετοχικός Προϋπολογισμός: Πέρα από τα Επικοινωνιακά Τεχνάσματα

Έξι Προτάσεις για μια Ουσιαστική Δημοκρατική Μεταρρύθμιση

Σε πρόσφατες δηλώσεις στο 3ο Φόρουμ WeOpenGov, η Προϊσταμένη Τμήματος Καινοτομίας & Εξωστρέφειας του Δήμου Αθηναίων ανέφερε την πρόθεση της πόλης να εφαρμόσει διαδικασία συμμετοχικού προϋπολογισμού. Η εξέλιξη αυτή, αν υλοποιηθεί, μπορεί να αποτελέσει ένα σημαντικό βήμα για την ενίσχυση της δημοκρατικής συμμετοχής των Αθηναίων στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν την πόλη τους.

Η Αθήνα δεν είναι η πρώτη ελληνική πόλη που δοκιμάζει αυτό το εργαλείο. Ωστόσο, ως η μεγαλύτερη πόλη της χώρας, έχει τη δυνατότητα να θέσει ένα σημαντικό προηγούμενο για το πώς οι πολίτες μπορούν να αποκτήσουν ουσιαστικό λόγο στη διαχείριση των δημοτικών πόρων. Αρκεί να το κάνει σωστά.

How to Spend Your City’s Money, New Yorker | Illustration by Alvaro Bernis

Τι είναι ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός;

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός (ΣΠ) είναι μια διαδικασία που δίνει τη δυνατότητα στους πολίτες μιας περιοχής (ατομικά ή οργανωμένα σε ομάδες) να διαδραματίσουν αποφασιστικό ρόλο στην κατανομή μέρους του διαθέσιμου προϋπολογισμού ενός Δήμου. Πρόκειται για μια αμεσοδημοκρατική προσέγγιση στη διαμόρφωση του ετήσιου προϋπολογισμού, κατά την οποία μέσα από τη συμμετοχή των πολιτών διαμορφώνονται προτάσεις με βάση τις προτεραιότητες και τα αιτήματά τους.

Η διαδικασία ξεκίνησε στη Βραζιλία, και συγκεκριμένα στο Πόρτο Αλέγκρε, το 1989, ως μέρος μιας ευρύτερης προσπάθειας εκδημοκρατισμού μετά από περίοδο δικτατορίας. Ο στόχος ήταν διπλός: αφενός να ενισχυθεί η διαφάνεια και να καταπολεμηθεί η διαφθορά, αφετέρου να δοθεί φωνή σε μειονεκτούσες κοινωνικές ομάδες που παραδοσιακά είχαν περιορισμένη πρόσβαση στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων.

Τα βασικά χαρακτηριστικά που κάνουν τον ΣΠ να ξεχωρίζει είναι:

• Οι πολίτες εμπλέκονται από το αρχικό στάδιο προετοιμασίας μέχρι την τελική αξιολόγηση

• Οι πολίτες διαχειρίζονται πραγματικούς υλικούς πόρους, ένα ποσοστό του προϋπολογισμού του Δήμου

• Η διαδικασία δεν είναι απλώς συμβουλευτική αλλά έχει αποφασιστικό χαρακτήρα

• Η πολύμηνη εμπλοκή των πολιτών ενδυναμώνει την κουλτούρα παρέμβασης στα κοινά

Οι βασικές αρχές που διέπουν τη λειτουργία του ΣΠ είναι:

• Η αυτοδιαχείριση και η αυτενέργεια των πολιτών

• Η προτεραιότητα στην κάλυψη κοινωνικών αναγκών που δεν καλύπτονται

• Η ενίσχυση των δημοκρατικών διαδικασιών

• Η εμπλοκή των μη προνομιούχων σε διαδικασίες λήψης αποφάσεων

• Η βελτίωση της καθημερινότητας αποκλεισμένων ομάδων

Ένας κύκλος ΣΠ συνήθως διαρκεί ένα έτος και περιλαμβάνει μια σειρά από φάσεις: ενημέρωση και κινητοποίηση των πολιτών, συλλογή προτάσεων, τεχνική αξιολόγηση, ψηφοφορία, ένταξη στον προϋπολογισμό και υλοποίηση.

Expanding the imagination of democracy: PB in Paris

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός (ΣΠ) εφαρμόζεται μέσω διαφορετικών προσεγγίσεων προσαρμοσμένων στις ανάγκες και συνθήκες κάθε πόλης. Αυτές οι προσεγγίσεις διαφέρουν ως προς την κατεύθυνση (από πάνω προς τα κάτω θεσμοθετημένος από κυβερνήσεις ή από κάτω προς τα πάνω καθοδηγούμενος από κινήματα πολιτών), τη μεθοδολογία συμμετοχής (εδαφική με βάση τις γειτονιές, θεματική εστιασμένη σε συγκεκριμένους τομείς, ή μικτή συνδυάζοντας και τα δύο), τα εργαλεία (διά ζώσης συνελεύσεις, ψηφιακές πλατφόρμες, ή υβριδικά μοντέλα), και το επίπεδο επιρροής (συμβουλευτικός όπου οι πολίτες προτείνουν αλλά οι αρχές αποφασίζουν, ή αποφασιστικός όπου οι πολίτες έχουν την τελική εξουσία εντός καθορισμένων πλαισίων).

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός στην Ελλάδα

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός (ΣΠ) στην Ελλάδα έχει πρόσφατη (ή πολύ παλιά αναλόγως από πότε ξεκινάτε να μετράτε) ιστορία, με ρίζες στις μεταδικτατορικές προσπάθειες εκδημοκρατισμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ενώ το πνεύμα συμμετοχής εκφράστηκε από τη δεκαετία του 1980, οι πρώτες συγκεκριμένες εφαρμογές εμφανίστηκαν στα τέλη της δεκαετίας του 2000, με τους Δήμους Κορυδαλλού και Καισαριανής να πρωτοπορούν. Η εισαγωγή του Προγράμματος Καλλικράτης το 2010 και η διαμόρφωση των Δημοτικών Επιτροπών Διαβούλευσης άνοιξαν περαιτέρω το δρόμο για τη θεσμοθέτηση διαδικασιών συμμετοχικής δημοκρατίας στους Δήμους.

Τρεις περιπτώσεις από την προηγούμενη δεκαετία ξεχωρίζουν:

• Δήμος Ιωαννίνων (2017): Εφάρμοσε ολοκληρωμένο πρόγραμμα με ψηφιακή πλατφόρμα και προϋπολογισμό 200.000€. Συγκέντρωσε 67 προτάσεις το 2018 και 400+ το 2019, αλλά η υλοποίηση αντιμετώπισε τεχνικές δυσκολίες και καθυστερήσεις λόγω της πανδημίας.

• Δήμος Χαλανδρίου (2017): Υιοθέτησε χωρικά εστιασμένη προσέγγιση στη γειτονιά του Συνοικισμού, με 180+ συμμετέχοντες και προϋπολογισμό 150.000€ για έργα ανάπλασης. Η υλοποίηση καθυστέρησε λόγω τεχνικών αδυναμιών και γραφειοκρατίας.

• Δήμος Κηφισιάς (2015): Εφάρμοσε μοντέλο συνοικιακών συνελεύσεων με ετήσιο προϋπολογισμό 450.000€ κατανεμημένο σε 17 συνοικίες. Υλοποιήθηκαν έργα όπως διαχειριστική μελέτη πάρκου και βελτιώσεις οδικού δικτύου, αλλά ο περιορισμένος προϋπολογισμός ανά περιοχή περιόρισε το εύρος των παρεμβάσεων.

Why did PB decline in Brazil and will Lula revive it?

Κριτική Προσέγγιση του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, παρά τις υποσχέσεις του, παρουσιάζει σημαντικά όρια και προκλήσεις.

• Ένας βασικός περιορισμός είναι η συχνή εστίασή του σε συγκεκριμένα έργα και υποδομές, παραβλέποντας τον στρατηγικό σχεδιασμό για πιο σύνθετες προκλήσεις όπως η ανεργία ή η περιβαλλοντική κρίση. Πολλοί συμμετέχοντες κινητοποιούνται για τοπικές παρεμβάσεις χωρίς να εμβαθύνουν σε ευρύτερα ζητήματα κοινωνικής δικαιοσύνης, δημιουργώντας ένα παράδοξο όπου η επιτυχία ενός τοπικού έργου μπορεί να οδηγήσει στην αποχώρησή τους.

• Ο ΣΠ παραμένει εξαρτημένος από την πολιτική βούληση της εκάστοτε δημοτικής αρχής, με τη συνέχεια των προγραμμάτων να διακόπτεται συχνά με την αλλαγή διοίκησης. Επιπλέον, η κεντρική θέση της δημοτικής αρχής στη διαδικασία αφήνει περιθώρια για χειραγώγηση και νέες μορφές πελατειακών σχέσεων.

• Παρά τη φιλοδοξία να ενδυναμώσει περιθωριοποιημένες φωνές, ο ΣΠ συχνά προσελκύει τους ήδη πολιτικά ενεργούς πολίτες, ενώ οι νέοι, οι μετανάστες και οι χαμηλόμισθοι υποεκπροσωπούνται.

• Στην ελληνική πραγματικότητα, τεχνικά και γραφειοκρατικά εμπόδια αποτελούν σημαντική πρόκληση, με τις δημοτικές υπηρεσίες να μην διαθέτουν συχνά την απαραίτητη στελέχωση και τεχνογνωσία.

• Τέλος, ο ΣΠ από ριζοσπαστική πολιτική στρατηγική για αναδιανομή της εξουσίας έχει συχνά εξελιχθεί σε ουδέτερο εργαλείο διακυβέρνησης που αποσκοπεί κυρίως στη βελτίωση της εμπιστοσύνης προς τους θεσμούς, χωρίς να αμφισβητεί τις υφιστάμενες δομές εξουσίας.

6 Καινοτομίες για έναν Αποτελεσματικό Συμμετοχικό Προϋπολογισμό

Αντλώντας από τις παγκόσμιες επιτυχίες και αποτυχίες, η Αθήνα (και κάθε άλλη πόλη που μπορεί να εξετάζει την εφαρμογή ΣΠ) έχει μια μοναδική ευκαιρία να πρωτοπορήσει με μια καινοτόμο προσέγγιση που αντιμετωπίζει τις παραδοσιακές αδυναμίες του συμμετοχικού προϋπολογισμού.

1. Ξεπερνώντας την "Παγίδα των Απλών Έργων"

Πολλές πρωτοβουλίες συμμετοχικού προϋπολογισμού αποτυγχάνουν όταν περιορίζουν τη συμμετοχή των πολιτών στην απλή επιλογή έργων αντί να καλλιεργούν βαθύτερη πολιτική συμμετοχή. Η Αθήνα θα πρέπει να δομήσει τη διαδικασία της ως ένα ταξίδι πολιτικής μάθησης, ενσωματώνοντας εκπαιδευτικά στοιχεία για τα αστικά συστήματα και τη διακυβέρνηση παράλληλα με την ψηφοφορία για έργα. Αυτό θα μπορούσε να περιλαμβάνει "ακαδημίες γειτονιάς" όπου οι κάτοικοι μαθαίνουν για τον προϋπολογισμό, τον αστικό σχεδιασμό και τους συμβιβασμούς πολιτικής πριν υποβάλουν προτάσεις.

2. Διασφαλίζοντας τη Δικαιοσύνη στην Αντιπροσώπευση

Η Αθήνα μπορεί να ενσωματώσει διαστρωματωμένη τυχαία επιλογή παράλληλα με την ανοιχτή συμμετοχή, δημιουργώντας μια συμπληρωματική επιτροπή πολιτών που αντικατοπτρίζει τη δημογραφική ποικιλομορφία της πόλης. Αυτή η υβριδική προσέγγιση διασφαλίζει ότι οι φωνές από τις κοινότητες μεταναστών, τους νεότερους κατοίκους και τις οικονομικά μειονεκτούσες γειτονιές δεν καταπνίγονται από τους "συνήθεις υπόπτους" της πολιτικής συμμετοχής.

3. Εφαρμόζοντας την Τετραγωνική Ψηφοφορία (Quadratic Voting)

Για να αποτραπεί η κυριαρχία εύπορων γειτονιών ή εδραιωμένων ομάδων στη διαδικασία, η Αθήνα θα μπορούσε να πρωτοπορήσει με την τετραγωνική ψηφοφορία—όπου οι πολίτες λαμβάνουν πιστώσεις ψήφων που μπορούν να κατανείμουν σε διάφορα έργα, με το κόστος να αυξάνεται τετραγωνικά για πολλαπλές ψήφους στο ίδιο έργο. Αυτή η μαθηματική προσέγγιση ανταμείβει την ευρύτερη συναίνεση επιτρέποντας παράλληλα σε παθιασμένες μειονότητες να εκφράσουν ισχυρές προτιμήσεις.

4. Δημιουργώντας Συνεχή Συμμετοχή

Αντί για ένα ετήσιο γεγονός ευάλωτο στην πολιτική εγκατάλειψη και τους εκλογικού κύκλους, η Αθήνα θα πρέπει να καθιερώσει μια μόνιμη δομή συμμετοχικής διακυβέρνησης με εναλλασσόμενη συμμετοχή πολιτών, διαφάνεια στην παρακολούθηση υλοποίησης και συνεδρίες δημόσιας λογοδοσίας.

5. Συνδυάζοντας Προσεγγίσεις Γειτονιάς και Θεματικές Προσεγγίσεις

Μαθαίνοντας από την επιτυχία της Σεβίλλης και τις καινοτομίες της Λισαβόνας, η Αθήνα θα πρέπει να εφαρμόσει τόσο τοπικό προϋπολογισμό για βελτιώσεις γειτονιάς όσο και θεματικό προϋπολογισμό για προκλήσεις που αφορούν ολόκληρη την πόλη, όπως η κλιματική ανθεκτικότητα, δημιουργώντας πολλαπλές οδούς συμμετοχής για διαφορετικά ενδιαφέροντα των πολιτών.

6. Υποδομή Υβριδικού Ψηφιακού-Φυσικού Χώρου

Η Αθήνα μπορεί να αξιοποιήσει το αναπτυσσόμενο οικοσύστημα τεχνολογίας της για να δημιουργήσει εξελιγμένα εργαλεία συμμετοχής, διατηρώντας παράλληλα προσβάσιμες διαδικασίες με φυσική παρουσία. Ο δήμος θα πρέπει να επενδύσει σε "περίπτερα δημοκρατίας" γειτονιάς σε δημόσιους χώρους για να παρέχει ψηφιακή πρόσβαση σε όσους δεν διαθέτουν συσκευές, προσφέροντας προσωπικό υποστήριξης για να βοηθήσει τους ηλικιωμένους ή τους ψηφιακά αποκλεισμένους.

Participatory Budgeting, Wikipedia

Ουσιαστική Μεταρρύθμιση ή Επικοινωνιακό Τέχνασμα;

Σχεδιάζοντας προσεκτικά το σύστημα συμμετοχικού προϋπολογισμού με τις καινοτομίες που αναφέρθηκαν, η Αθήνα έχει τη δυνατότητα να μετασχηματίσει αυτό που συχνά καταλήγει απλώς σε συμβολική χειρονομία αλλού, σε ουσιαστική δημοκρατικοποίηση της αστικής διακυβέρνησης. Μια τέτοια προσέγγιση δεν είναι μόνο εφικτή αλλά και αναγκαία – η Αθήνα μπορεί να αναδειχθεί σε πρότυπο για άλλες ευρωπαϊκές πρωτεύουσες που αντιμετωπίζουν παρόμοιες προκλήσεις πολιτικής αποστασιοποίησης και μειωμένης θεσμικής εμπιστοσύνης.

Είναι όμως κρίσιμο να τονιστεί ότι μια επιφανειακή εφαρμογή θα ήταν χειρότερη από την πλήρη απουσία της. Αν η δημοτική αρχή δεν είναι διατεθειμένη να προχωρήσει πέρα από μια τυπική διαδικασία "επικοινωνιακού χαρακτήρα", τότε καλύτερα να απόσχει εντελώς. Η διάψευση των προσδοκιών των πολιτών μέσω μιας ουδέτερης συμμετοχικής διαδικασίας που καταλήγει σε μη υλοποίηση των αποφασισμένων έργων, ενδέχεται να προκαλέσει βαθύτερη απογοήτευση και κυνισμό από ό,τι η συνέχιση των παραδοσιακών μεθόδων διακυβέρνησης.

---